Х.Номингэрэл: Үндсэн хуулиар тогтоосон тогтолцоог МАН өөрсдийн эрх ашигт нийцүүлэн ил, далд хэлбэрээр нурааж байна

Үндсэн хуулийн эрх зүй судлаач Х.Номингэрэлтэй ярилцлаа.

-МАН эрх барьж буй найман жилийн хугацаандаа Үндсэн хуульд гурван удаа нэмэлт оруулсан. Хамгийн сүүлд орсон нэмэлтээр тогтолцооны өөрчлөлт хийж чадлаа хэмээн тайлбарлацгаадаг шүү дээ. Үндсэн хууль судалдаг хүний хувьд та үүнтэй санал нийлэх үү?

-Ардчилсан Үндсэн хууль хэрэгжээд 30 гаруй жил болж байна. Энэ хугацаанд орсон нэмэлт, өөрчлөлтүүдийг харахад парламент ба засгийн газрын хоорондын хяналт тэнцлийн асуудал гол сэдэв болсоор иржээ. 2019 оны нэмэлт, өөрчлөлтөөр шүүх засаглалтай холбоотой зохицуулалтаар ахиц гарсан боловч хэрэгжилтийн түвшинд асуудал байсаар байна. Орон нутгийн өөрөө удирдах чиглэлд орсон өөрчлөлтийг хэрхэн ашиглах гэж байгаа нь одоо л тодорхой болох гэж байх шиг байна. Тухайн үед олон нийтийн анхаарлын гадуур байсан өөрчлөлтүүдийн нэг л дээ.

Ерөнхийдөө хэвтээ буюу УИХ, засгийн газар, Шүүх гурав хэрхэн харилцах, босоо буюу төв засгийн газар орон нутгийн удирдлага хэрхэн харилцах, ямар асуудлыг шийдвэрлэх вэ гэсэн хоёр түвшний эрх мэдлийн хуваарилалт Үндсэн хуулийн хувьд суурь шинжтэй үзэл баримтлал байдаг.

Хэвтээ эрх мэдлийн хуваарилалтын үүднээс эдгээр нэмэлт өөрчлөлтүүдийг одоо цогцоор нь харахад газар руу эрх мэдлийг нэлээд төвлөрүүлсэн. Тэр дундаа 2019 оны нэмэлт, өөрчлөлтөөр энэ хийгдсэн. Тэр үед газар тогтвортой, хараат бус ажиллаж чадахгүй байна гэхчлэн зүй ёсны шаардлагууд байсан. Бид газартаа эрх мэдэл төвлөрүүлж өгч байгаа, түүнийг хянах УИХ-ын чадавхаа бас анхаарах ёстой. Ер нь нэг нам, Ерөнхий сайд засгаа ч, УИХ-аа ч хянаж байгаа тохиолдолд хүчтэй сөрөг хүчин, олон ургалч парламент ач холбогдол өндөртэй. Үүний тулд сонгуулийн тогтолцоо чухал болдог.

Гэтэл хоорондоо холбоотой механизмуудыг цогцоор хийхгүй байгаагаас нэг нам Монголын засгийн газар, УИХ хоёрыг зэрэг удирдаж байна. Баялгийн сангийн хуулийг дэмжээгүй гишүүнийг нэр дэвшүүлэхгүй гэж намын даргын байр сууринаас Ерөнхий сайд ярина гэдэг нь үүний нэг илрэл.

-Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн гол асуудал байсаар ирсэн давхар дээлийн асуудал нэлээд хэл амтайгаар нэг талдаа гарсан, та энийг юу гэж үзэж байна?

-Өнөө давхар дээлийн асуудлаар гурван ч удаа Үндсэн хуульд нэмэлт өөрчлөлт орж, сүүлд Үндсэн хуулийн Цэцийг оролцуулж, хүчээр шахуу Засгийн газар бүтэн бүрэлдэхүүнээрээ УИХ-ын гишүүний ажлыг хавсран хийх боломжтой болсон. Үндсэн хуулийн Цэцийн 2022 оны 02 дугаар тогтоол УИХ 76 гишүүнтэй байх үед гарсан гэдгийг бид мартаж болохгүй. Хэрэв Үндсэн хуулийн суурь бүтцийн онолын дагуу асуудлыг шийдвэрлэж байгаа бол Үндсэн хуулийг бусад зүйл заалттай нь холбож тайлбарлах ёстой. Өөрөөр хэлбэл, давхар дээл ба УИХ-Засгийн газрын хяналт тэнцлийн асуудлыг 76 гишүүн дотор нь авч үзэх ёстой байтал цаашид УИХ-аа томруулаарай гэсэн утгатай заалт дурдаж байгаад хэдэн ч гишүүн давхар дээлтэй байж болох хувилбарыг сэргээсэн нь Үндсэн хууль тайлбарлах аргын хувьд маш бүдүүлэг, алдаатай зүйл болсон.

Үндсэн хуулийн Цэцийн энэ шийдвэрийг би хувьдаа Үндсэн хуулийн эрх зүйн хүрээнд гэхээсээ улс төрийн үүрэг даалгавартай шийдвэр болсон гэж үздэг. МАН-ынхан сайдын суудлаар бялуу хуваарилах, намын дотоодод өрсөлдөөн, асуудлуудаа шийдвэрлэхийн тулд цаашид Үндсэн хуульд гар хүрчээ гэж ойлгогдож байгаа.

-Та түрүүн сонгуулийн тогтолцоо чухал гэлээ. 2023 онд Үндсэн хуулийн өөрчлөлтөөр УИХ-ын гишүүдийн тоог 128 болгож, сонгуулийн тогтолцоог 78/48 хэмээн хуваарилсан. Ийн Үндсэн хуулиар зохицуулж байгааг та хэрхэн дүгнэж байна вэ?

-Хувь тэнцүүлсэн тогтолцоог Үндсэн хууль зөрчсөн гэж үзсэн өмнөх дүгнэлтээ Үндсэн хуулийн Цэц 2022 онд хүчингүй болгосон. Ингэхдээ мөн 2019 оны нэмэлт өөрчлөлтийг Улсын Их Хурлын сонгуулийн тогтолцоо, түүний хувилбарыг сонгон хуульчлах хууль тогтоогчийн буюу Улсын Их Хурлын бүрэн эрхийг баталгаажуулсан гэж дүгнэсэн. Өөрөөр хэлбэл, сонгуулийн тогтолцоог заавал Үндсэн хуулиар биш хуулиар байж болохыг дүгнэсэн гэсэн үг. 2023 оны нэмэлт өөрчлөлтийн гишүүдийн тоог нэмэх, холимог тогтолцоог баталгаажуулсныг бол дэмжиж байсан. Гэхдээ мажоритар, хувь тэнцүүлсэн тогтолцоогоор сонгох гишүүдийн тоог хэт нарийвчлан заасан үндэслэл нь хангалтгүй бөгөөд цаашид дахин Үндсэн хуульд гар хүргэхэд хүргэх вий. Үндсэн хууль урт хугацаанд аль болох өөрчлөгдөхгүй байж тодорхой системийг хэвшүүлдэг.

Харин анхаарал татаж буй асуудал тойргийн хэмжээ, мандатын тоо эрх баригчдаас хэт хамааралтай байна. Ер нь цаашид эрх баригчид энэ байдлаар тойргийг сонгууль тулсан хойно УИХ-ын тогтоолоор хуваарилах юм бол өөрсдөдөө ашигтай байдлаар тойргоо томруулж, жижигрүүлээд мандатын тоогоо нэг олшруулж, багасгаад байна. Ядаж хуулиар үүнийг шийддэг болбол ээлжит сонгуулиас нэг жилийн өмнө өөрчлөлт оруулахгүй Үндсэн хуулийн хамгаалалтад орно. Сонгох, сонгогдох үндсэн эрхийг хэрэгжүүлэх, эрх баригч сөрөг хүчинд аль алинд нь шударга өрсөлдөх боломжийг бий болгохын тулд аль болох эртнээс тодорхой тоглоомын дүрэмтэй байх ёстой. Өөрөөр хэлбэл, Үндсэн хуульд заасан “сонгуулийн журмыг хуулиар тогтооно” гэсэн заалтад энэ тойргийн хэмжээ, мандатын тоог шийдвэрлэх асуудлыг багтааж ойлгох талаар бодолцож, судлах хэрэгтэй.

-Энэ өөрчлөлтөөр бий болсон томсгосон тойрог нь манай өнөөгийн нөхцөлд хэр зохимжтой вэ?

-2023 оны арванхоёрдугаар сард УИХ-ын тогтоолоор тойргийн хэмжээ, мандатын тоог баталсан. Ингэхдээ маш харьцангуй тойргуудыг тогтоож, үүгээрээ 6 сарын өмнө баталсан УИХ-ын сонгуулийн хуультайгаа уялдаагүй, ялангуяа сонгогчдын сонгох эрх, мөн нэр дэвшигчид ч сонгогдох эрхээ хэрэгжүүлэхэд маш төвөгтэй байдлыг үүсгэсэн. Тойргийн хэмжээг ингэж огцом том болгосон нь зардлыг асар ихээр өсгөж, иргэд ч сонгох гээд байгаа нэр дэвшигчдээ таньж сонгох боломжгүй болгож байгаа юм.

Нөгөө талаар сонгох эрхийн хэт тэгш бус байдалтай болгосон. Налайхын нэг иргэн УИХ-ын 2 гишүүнийг сонгох сонголт байхад Төв аймгийн нэг иргэн 10 гишүүний сонголт хийх боломжтой. Мөн орон нутагт 54 мандат, хотод 24 гэж хуваарилсан. Гэтэл хүн амын тоо нь ойролцоо. Гол асуудал нь тойргийн хэмжээг ийнхүү сонгууль болгоныг угтан цаг тулсан хойно, тогтоолоор хүссэнээрээ өөрчлөөд байх юм бол эрх баригчдад ашигтай жерримандеринг үргэлжилсээр л байна.

Bloc voting буюу олон мандаттай том тойрог нь нэг тал руугаа хэт савладаг гэж үздэг. Улс төрийн намуудын барьж байгаа тактик ч гэсэн “зөвхөн нэг намаа тэр чигээр нь бөглөнө” гэсэн байдлаар хандаж байна. Нэг талаар хэт том тойргуудад хувь нэр дэвшигчийг сонгох гэхээсээ илүү намын эффект л гарах болов уу. Тэгэхээр парламент засгийн хяналт тэнцлийн үүднээсээ харвал хувь тэнцүүлсэн төлөөлөл бага, тойргийн хэмжээнээс хамаарч санал гээгдэл ихтэй байвал хүчтэй сөрөг хүчин, олон ургалч парламент бүрдэх амаргүй л болов уу.

-Хэвтээ түвшний эрх мэдэл хуваарилалтын тухай та хөндсөн. Засгийн газраас сая өргөн барьж байгаа Хот тосгоны эрх зүйн байдлын тухай хуулийн төсөл энэ асуудалтай холбоотой юу?

Монгол Улсын засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгжийн удирдлага нь нутгийн өөрөө удирдах ёсыг төрийн удирдлагатай хослуулах үндсэн дээр хэрэгжихийг Үндсэн хуульд заасан. Ер нь 2000-аад оноос хойш төрийн нийтлэг үйлчилгээнүүдийг орон нутгаас аль болох аваад төв засгийн газар руу авчирч ирсэн. Орон нутагт маш бага эрх мэдэлтэй болсон, улам л төв засгийн газарт эрх мэдэл төвлөрсөөр байна.

Одоо УИХ-аар хэлэлцэх гэж буй Хот тосгоны эрх зүйн байдлын шинэчилсэн найруулгын төслөөр аймгийн төвүүдийг хот болгоно, Улаанбаатар хотын дүүргүүдийг жижиг хотуудад задална хэмээж байна.

Үндсэн хуульд заасан засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж маань нийслэл, аймаг, сум, дүүрэг хэвээрээ, үүгээр дамжсан төрийн, төсвийн эрх хэмжээ, чиг үүргийн хуваарилалт байгаа. Хэрвээ Ерөнхий сайд, Нийслэлийн даргын яриад байгаа шиг эдгээр хотууд нь төсөвтэй, өөрийн татвар хураамжтай, сонгуулиар гарах зөвлөл, захирагчтай байх бол Үндсэн хуультай зэрэгцсэн системийн асуудал үүсгэж байна. Засаг захиргаа нутаг дэвсгэрийн нэгж доторх хот гэж ойлгоод аймгийн төвийн хотууд аймгийн Засаг дарга, ИХТ-аас эрх мэдлийг авч өөрсдийнхөө хөгжинө гэвэл цаашид сумдын асуудал яах вэ, одоо хийгддэг эдийн засгийн хуваарилалт өөрчлөгдөх, сумдаас аймагт улам төвлөрөх асуудал гарч мэднэ. Нийслэлийн хувьд эдийн засгийн гол суурь нь баруун 4 замаас, зүүн 4 зам, 32 тойргоос зайсан, яармаг хавийн хэсэг шүү дэ. Эдийн засгийн суурьгүй захын олон жижиг хот, ерөнхийдөө гэр хороолол ба нийгэм соёлын үйлчилгээ, ажлын байр төвлөрсөн байшин орон сууцтайгаар нь тусад нь эдийн засгийн бүтэц болговол цаашид баян хоосны ялгаа юу болох бол.

Хотын болон Нэгжийн хуулиа өөрчилсөн ч Үндсэн хуулийн зөрчил хэвээр үлдэнэ. Ер нь босоо эрх мэдлийн тогтолцооны түвшний асуудал хөндөх гэж байна. Энэ мэтээр нийгмийн өргөн хүрээний хэлэлцүүлэг, зөвшилцөл шаардсан Үндсэн хуулийн суурь бүтцийг магад хөндөх асуудал яригдаж байна гэж үзэж байна. Засгийн газраас “20 минутын хот” гэх эрх зүйн шинэчлэл гэж байгаа ч иргэд зөвхөн төрийн үйлчилгээний төлөө нийслэл хотод зорчдоггүй. Нийгэм, соёл, эдийн засгийн харилцаанд орохын тулд зорчиж байгаа. Төрийн үйлчилгээг хуваарилчихаар зорчихоо больчихно гэсэн зүйл байхгүй. Өмнө дурдсан шиг Нийслэлийн дүүргүүдийн эрх мэдлийг жижиг хотуудад хуваарилах нь эргээд Улаанбаатар хотын засаг даргад төсвийн эрх мэдлийг төвлөрүүлэх байх гэж харж байна.

Ийм хэмжээний өөрчлөлтийг Үндсэн хуулийг өөрчилж хийнэ. Бид ирэх сонгуулиар дахиад хэт олонхын гишүүд бүхий эрх баригчдыг үүсгэвэл Үндсэн хууль руу дахин халдах нь маш тодорхой харагдаж байна гэсэн үг. Учир нь Үндсэн хууль руу шууд халдсан зүйлийг Ерөнхий сайд санаачилж байна.

-Үндсэн хуулийг энэ мэтээр гажуудуулсан, дахин дахин өөрчилснөөс Монголын тогтолцоонд ямар урхаг үүссэн гэж та харж байна вэ?

-Дээрх ярьсан зүйлүүд ил тод процесс. Гэтэл дундуур нь Ковид цар тахлын үед Үндсэн хуулийн бус дэглэмтэйгээр хоёр жил болсон. Тухайн үед төсвийн нэгдсэн бодлого тэр чигтээ алдагдсан. Хүний эрхийг янз бүрээр зөрчсөн. Төрөөс өвдсөн хүмүүстэй ч, нийт иргэдтэй Үндсэн хуульд заасан хүний эрхийг нь үл тоож харилцсан. Онц байдал уу, гамшгийн байдал уу тодорхойгүй хууль зүйн орчинд энэ хугацаа өнгөрсөн.

Эрх мэдэл хэт төвлөрсөн, дур зоргоор аашилдаг засаг болон Ковид хоёр давхацсанаар Монгол Улс дарангуйлалд их дөхөж очсон. Ер нь төрийн эрх мэдэл Засгийн газар руу, мөн төв засаг руу төвлөрөх явцтай зэрэгцээд иргэний улс төрийн эрхүүд маш их хязгаарлагдсан байгааг хүн бүр анзаарч мэдэрч байгаа байх.

Мэдээлэл авах эрх нууцын тухай хуулиар маш их хязгаарлагдсан, ногоон автобус гэх мэтээр дүүргийн түвшний худалдан авалт хүртэл нууцад хамаарсан гэсэн мэдээ байна. Өнгөрөгч долоо хоногт зарлагдсан хэвлэлийн эрх чөлөөний индекс сүүлийн найман жилийн хугацаанд 49 байраар ухарчихсан байна. Үзэл бодлоо илэрхийлэх эрхэд цагдаа зүгээр утасдаад л халдаж байна, жагсаж цуглах эрх зөвшөөрлийн системтэй хэвээр, эвлэлдэн нэгдэх эрхийг хянах оролдлогууд байсаар байна.

Бодлогын нөлөөлөл гээд миний заадаг хичээл байдаг. Энэ хичээлийг олон бүлгүүдэд заах явцад нийгмийн бүх асуудлын шийдлийг бид УИХ, төв Засгийн газраас хүлээж байгааг анзаарсан. Иргэд өөрсдөө, бүлгээрээ, орон нутагтаа, мэргэжлийн өөрийн удирдах ёс, зах зээл өөрөө асуудлуудыг шийдвэрлэж байх ёстой. Хэрвээ бид ардчилсан улс мөн бол иргэд өөрсдөө, СӨХ, иргэдийн нийтийн хурлаараа асуудлыг шийдэж чаддаг байх хэрэгтэй. Гэтэл сүүлдээ СӨХ-г хүртэл хорооны засаг томилох тухай ярих болж, Иргэдийн нийтийн хурлыг сүүлийн 4 жил хотод лав хийгээгүй гэхэд хилсдэхгүй. Засгийн газар гэсэн хэдхэн хүнийг бид хараад суудаг боллоо. Тэдний эрх ашигт нь нийцвэл урагшаа явдаг, үгүй бол явдаггүй систем рүү орж байна. Үүнээс болж орхигдсон бүлгүүд ч ихтэй болно.

Авлига гаарч, ардчилал ухарч байгаа нь олон улсын янз бүрийн судалгаагаар гарч байгаад гайхах юмгүй. Ардчиллын олон төрлийн үзүүлэлтүүдээр хүний эрхийг хангадаг ардчилал биш, сонгуультай автократ улс руу ороход бэлэн улсын тоонд орчихсон байна. Манайх шиг нийтийн, хувийн эрх ашгаа ялгаж чаддаггүй газар эрх мэдэл төвлөрөх тусам авлига ихэснэ. Авлига ихсэх тусам хүний эрх хумигдана, нийгэм соёл, эдийн засгийн боломжуудыг хулгайлна, авлигачдыг хянах улс төрийн дуу хоолой, хэвлэл мэдээлэл, иргэний орон зайг хааж бооно гэдэг нь тодорхой.

Дүгнээд хэлэхэд, МАН өөрсдийн эрх ашигт нийцүүлэн нэг бол нэмэлт өөрчлөлт сорчлон оруулж, эсвэл хууль тогтоомжоор эрх мэдлийг өөрсдөдөө төвлөрүүлэн хүний эрхийг зөрчих замаар Үндсэн хуулиар тогтоосон тогтолцоог ил далд хэлбэрээр нурааж байна.